27 de ago de 2012

Artigo: Distribuição de Competências Constitucionais



Encontrei este artigo escrito por Cleyton Mendes Passos, no site Jusvi, muito interessante e resolvi compartilhar com os amigos/visitantes



SISTEMA DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS

INTRODUÇÃO

Sendo a Federação o sistema de organização de Estado adotado pelo Brasil, surge-se o problema da repartição, da distribuição de competências entre o governo central (União), Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municípios.

No entendimento de José Afonso da Silva, competência “é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão, ou ainda a um agente do poder público para emitir decisões. Competências são as diversas modalidades de poder de que servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções.

A federação inadmite a hierarquização entre seus entes, ou seja, não é a União superior aos Estados e Estados aos municípios. No estudo a seguir deve-se levar em consideração que a competência é, em regra, HORIZONTAL (e não vertical), significando dizer a não hierarquia entre os entes da federação.

Nota: as competências são distribuídas exclusivamente pela Constituição Federal de 1988

PRINCÍPIO DA PREDOMINÂNCIA DE INTERESSES

Antes de adentrar efetivamente sobre o tema da distribuição de competências (exclusiva, concorrente, cumulativa, privativa etc.) importante ater-se a lógica da do princípio da predominância do interesse, que significa dizer que, havendo conflito de competências acerca de determinada matéria, a atribuição competente será concedida ao ente que tenha predominantemente o interesse sobre o assunto. Em sendo o tema de relevante interesse municipal, este será sobreposto ao do Estado e da União. Sendo a matéria de interesse nacional a competência será da União, o mesmo ocorrendo em caso de interesse regional. 

Isso demonstra a regra da não hierarquização entre os entes da federação. 

Para exemplificar, vejamos o seguinte caso: segundo art. 22, I CF/88 é competência privativa da Uniãolegislar sobre direito comercial11. No entanto, cabe aos municípios fixar os horários do comércio local que melhor se adequarem a realidade da região (ver súmula 645, STF: É competente o município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial).

COMPETÊNCIA EXCLUSIVA

A competência exclusiva é aquela exercida em EXCLUSÃO DAS DEMAIS. 

Significa dizer que ao ente que for atribuída esta competência somente por ele esta poderá ser exercida. É indelegável, irrenunciável. 

Importante ressaltar que a competência exclusiva da União enumerada no art. 21 CF/88 trata unicamente de questões materiais e não legislativas. A COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA UNIÃO É INTEIRAMENTE MATERIAL (assuntos administrativos, econômico-financeiros, políticos etc.)

A Constituição Federal atribuiu a competência exclusiva somente ao ente UNIÃO, com o seu rol taxativamente elencado no art. 21 e incisos CF/88. 

COMPETÊNCIA PRIVATIVA

A competência privativa é aquela específica de um ente, mas ADMITE A DELEGAÇÃO para um outro ente ou ainda o exercício a possibilidade de exercício de competência suplementar (para outro ente).

A competência privativa, também atribuída unicamente à União é LEGISLATIVA (ao contrário da exclusiva = material), e pode ser delegada aos Estados ou DF mediante LEI COMPLEMENTAR (art. 22, Par. Único22), ou ainda poderão os Estados ou Municípios ou DF exercê-la (legislar) sobre assuntos de interesse local daquilo que não foi legislado pela União ou Estado (Competência Suplementar + Princípio da Predominância de Interesses).

O elenco da competência privativa legislativa da União está no art. 22, CF/88. 

COMPETÊNCIA CONCORRENTE

A competência concorrente é utilizada para o estabelecimento de PADRÕES, de NORMAS GERAIS ou específicas sobre determinado tema. Prevê a possibilidade de disposição sobre o mesmo assunto ou matéria por mais de uma entidade federativa (União, Estados e Municípios), porém, com primazia da união.

Um bom exemplo de Normas Gerais é Lei de diretrizes básicas da educação, que prevê PADRÕES para que o ente que legislar sobre educação por exemplo, deverá seguir o estabelecido na referida lei (Norma Geral).

A Norma Geral pode ser instituída tanto por lei complementar quanto por lei ordinária.

ENTRETANTO, quando a União não exerce a competência concorrente (ou seja, não cria o padrão, diretrizes, norma geral etc.) para determinada matéria, ficam os Estados ou Municípios com a competência concorrente plena.

Imaginemos que a União tenha estabelecido determinada Norma Geral, mas tenha sido omissa em algum ponto específico, poderá outro ente legislar acerca desse ponto específico de maneira SUPLEMENTAR (isso é Competência Suplementar)

IMPORTANTE: DA OMISSÃO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DERIVA A COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR. 

COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR 

A competência suplementar é correlativa da concorrente. 

Significa o poder de formular normas que desdobrem o conteúdo dos princípios ou normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas. Assim, em se tratando de legislação concorrente, a competência da União limitarse-á a estabelecer normas gerais. A primazia da competência da União para legislar concorrentemente não exclui a suplementar dos Estados.
Como já dito, o não exercício da competência concorrente por parte da União dá aos demais entes da federação (preferencialmente aos Estados), a competência concorrente plena para estebelecer normas gerais. Mas, CUIDADO: a competência da União sobre normas gerais permanece. Portanto, se o Estado exercer a competência concorrente por omissão da União e mais tarde esta vier a estabelecer normas gerais por lei federal, a lei Estadual ficará SUSPENSA.

OBS1.: A Competência Concorrente e a Suplementar é legislativa.

OBS2.: Em regra a competência para lesgilar sobre licitações deveria ser privativa, haja vista o disposto no art. 22, XVII, CF/88. No entanto, a doutrina entende que o dispositivo foi erroneamente inserido nas competências privativas da União, devendo o conteúdo licitatório figurar no rol do art. 24 – Competência Concorrente, que aliás é o que ocorre na prática. Os concursos tem entendido a competência licitatória como sendo concorrente e não privativa.

COMPETÊNCIA COMUM

A competência comum é aquela que pode ser exercida por todos os entes da federação, podendo, portanto, ser simultaneamente exercida, desde que respeitados os limites constitucionais.

O art. 23 CF/88 elenca o rol das competências comuns entre os entes federados. No caso do referido artigo a competência é administrativa.

MAS, também é admitida a competência comum em matéria legislativa. É o exemplo da instituição de taxas, que pode ser instituída por qualquer ente de federação. (art. 145, II, CF/88).

COMPETÊNCIA CUMULATIVA

A competência cumulativa ocorre quando a Constituição Federal autoriza um ente da federação a cumular / agregar uma competência que originariamente é de outro ente da federação, respeitadas determinadas circunstâncias.

Art. 147. Competem à União, em Território Federal, os impostos estaduais e, se o Território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais; ao Distrito Federal cabem os impostos municipais.
O artigo 147, CF preceitua que por exemplo, em havendo territórios federais poderá a união cobrar IPTU Federal (que seria um imposto originariamente municipal).

Na prática, a competência cumulativa atualmente tem sido exercida somente pelo Distrito Federal, que faz as vezes na cobrança e arrecadação cumulativa de impostos estaduais e municipais.

O Distrito Federal tem competência cumulativa ampla e tem natureza mista (Estado – Municipal).

Num primeiro momento, o Distrito Federal não poderia cobrar impostos municipais como o IPTU, conforme pode se verificar nos arts. 155 e 156, CF/88. Mas o art. 147, in fine destoando do texto normal atribui a competência cumulativa do DF para impostos municipais.

Exceção: O Distrito Federal não tem competência para legislar sobre o Judiciário Estadual e o Ministério Público (que cabem aos Estados), porque o esses poderes no DF são FEDERAIS, e de competência da União.

COMPETÊNCIA RESIDUAL

A competência residual é uma competência pra eventos futuros, supervenientes. Para existir a competência residual é necessário que determinada matéria jurídica tinha sido atribuída na sua especificidade a todos os entes da federação em caráter específicos, exclusiva e exaustiva. Neste sentido, se houver no futuro fato novo (fato não previsto) sobre aquela matéria jurídica, a um dos entes da federação será expressamente atribuída para legislar a seu respeito.

A competência residual atribuída pela CF/88 é da União

A matéria tributária é bom exemplo para demonstrar a competência residual:

Art. 154. A União poderá instituir:
I - mediante lei complementar, impostos não previstos no artigo anterior, desde que sejam não-cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição;
Ainda , é a competência residual que justifica a legalidade do CPMF: ver art. 195, §4º:

Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: 
§4º - A lei poderá instituir outras fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, obedecido o disposto no art. 154, I,
A doutrina diverge sobre a nomenclatura se residual para União e Estados ou remanescentes para Estados.Entendo ser a competência residual sendo somente da União.

COMPETÊNCIA REMANESCENTE

Remanescente é aquilo que sobra,o restante. A competência remanescente é aquela em que a CF/88 ficou silente, não atribuiu a ninguém.

É a competência que só é invocada quando não se é de mais ninguém.

Quando a CF não atribui a ninguém a competência de determinado assunto, esta competência deve ser exercida pela ESTADO (não pela União). Art. 25, §1º, CF/88.

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição
CUIDADO: Não confundir competência remanescente com residual (essa sim da União).

Vejamos o caso da competência legislativa sobre transportes:

Por exemplo, a competência para se legislar sobre transporte internacional ou interestadual é da UNIÃO (art. 24, XII, “C” e “F”, CF/88); a competência legislativa de transporte Intramunicipal cabe aos Municípios (art. 30, I e V).

No entanto, a Constituição não atribuiu a ninguém a competência para legislar sobre transportes intermunicipais – que devem ser, em razão da competência remanescente dos ESTADOS.


ANEXO I – ARTIGOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL / 1988


COMPETÊNCIA EXCLUSIVA

Art. 21 – Compete à União
I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
III - assegurar a defesa nacional;
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção federal;
VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico;
VII - emitir moeda;
VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada;
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros aspectos institucionais;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
a) os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens, (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios;
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional;
XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões públicas e de programas de rádio e televisão;
XVII - conceder anistia;
XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações;
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação;
XXII - executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;
XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de garimpagem, em forma associativa.
COMPETÊNCIA PRIVATIVA

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
V - serviço postal;
VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;
VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;
VIII - comércio exterior e interestadual;
IX - diretrizes da política nacional de transportes;
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;
XI - trânsito e transporte;
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV - populações indígenas;
XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;
XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;
XVII - organização judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, bem como organização administrativa destes;
XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;
XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;
XX - sistemas de consórcios e sorteios;
XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares;
XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais;
XXIII - seguridade social;
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;
XXV - registros públicos;
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob seu controle;
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional;
XXIX - propaganda comercial.
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
COMPETÊNCIA CONCORRENTE

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
IX - educação, cultura, ensino e desporto;
X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.
§ 1º - No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.
§ 4º - A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
COMPETÊNCIA COMUM

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
Parágrafo único. Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)



NOTAS DE RODAPÉ CONVERTIDAS

1 Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;

2 Art. 22 Compete privativamente à União legislar sobre (...) 
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.


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